Кроме того, после первой дополнительной экспертизы перечень прав и обязанностей органов внутренних дел существенно сократился, первая редакция законопроекта содержала 58 обязанностей и 57 прав, вторая редакция законопроекта - 32 и 38 соответственно. Таким образом, замечание состояло в одновременном обозначении некоторых полномочий органов внутренних дел и в качестве права и в качестве обязанности: «рассмотрение принятия процессуального решения по заявлениям и сообщениям физических и юридических лиц о преступлениях», «осуществление производства по делам об административных правонарушениях».
Редакция подпунктов 6) и 7) пункта 1 статьи 44 законопроекта, представленного на вторую дополнительную экспертизу, была изменена с: «Органы внутренних дел в лице уполномоченных на то должностных лиц для выполнения возложенных функций и в пределах своей компетенции имеют право:
6) осуществлять, в пределах компетенции производство по делам об административных правонарушениях
7) рассматривать и принимать процессуальные решения по заявлениям и сообщениям физических и юридических лиц о преступлениях, осуществлять досудебное производство по уголовным делам» (данные положения закреплены как обязанность органов внутренних дел подпункты 3), 4), 5) пункта 1 статьи 43)
на:
«Органы внутренних дел в лице уполномоченных на то должностных лиц для выполнения возложенных функций и в пределах своей компетенции имеют право:
6) осуществлять административное производство в соответствии с законодательством, регламентирующим эту деятельность; составлять протоколы, накладывать административные взыскания, доставлять нарушителей, производить административное задержание, личный досмотр, а также досмотр и изъятие предметов и документов».
В представленном на настоящую антикоррупционную экспертизу законопроекте разграничивается компетенция Министерства (статья 13) и компетенция органов внутренних дел (статья 14).
Однако некоторые функции ОВД, например, осуществление досудебного производства по уголовным делам и по делам об административных правонарушениях, задержание военнослужащих, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, в рамках законопроекта, содержатся в статье 14 «Компетенция органов внутренних дел» (подпункт 5) и 20), которая представлена без разграничения на права и обязанности.
При этом статья 15, регламентирующая полномочие ОВД, разделяет их права и обязанности и относит осуществление административного производства к правам ОВД.
В данном случае неясно, с какой целью в законопроекте отражены одновременно нормы, устанавливающие и компетенцию, и полномочия ОВД. В соответствии с пунктом 2-1 статьи 1 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» под компетенцией государственного органа понимается совокупность установленных полномочий государственного органа, определяющих предмет его деятельности, а под полномочиями государственного органа понимаются права и обязанности государственного органа. Таким образом, видится в рамках законопроекта дублирование норм.
Кроме того, совпадение видится и между статьей 15 «Полномочия органов внутренних дел» и статьями, регламентирующими права и обязанности сотрудников органов внутренних дел, при этом идентичные полномочия выражены несколько иначе. Так пункт 17) пункта 2 статьи 15 гласит: «в случаях, прямо предусмотренных законодательством, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, помещения юридических лиц, на принадлежащие им земельные участки и осматривать их». Таким образом, случаи вхождения в жилые и нежилые помещения предусматриваются в законодательстве, однако подпункт 4) пункта 1 статьи 18 предусматривает следующее право сотрудника ОВД: входить на территорию и в помещения организаций, независимо от форм собственности, жилые помещения или другие объекты, на земельные участки, в целях пресечения преступлений, преследования лиц, подозреваемых в их совершении, проведения неотложных следственно-оперативных и розыскных действий, а также по находящимся в производстве материалам и уголовным делам.
В данном случае ссылки на законодательство нет, основания прописаны непосредственно в норме законопроекта.
26. П. 3 ст. 27 законопроекта предусматривает, что сотрудникам органов внутренних дел, получившим медицинские услуги в государственных и (или) в частных медицинских организациях, не входящих в перечень гарантированного объема бесплатной медицинской помощи, средства, затраченные на медицинские услуги, возмещаются государством в полном объеме.
Между тем, поскольку возмещение указанных затрат будет осуществляться за счет бюджетных средств, необходимо указать необходимость приоритетного обращения в государственные медицинские организации - в случае объективных причин невозможности получения медицинских услуг в государственных медицинских организациях, предусмотренных настоящим Законом (отсутствия необходимой аппаратуры, отсутствия указанных услуг в государственных медицинских организациях и т.д.), предоставить право на обращение в частные медицинские организации. (Э. Нугманова)
27. П. 3 ст. 30 законопроекта указывает, что сотрудники органов внутренних дел за три года до увольнения со службы по возрасту либо в год увольнения со службы по состоянию здоровья или в связи с сокращением штатов, в случае отсутствия жилого помещения, в обязательном порядке включаются местными исполнительными органами областей (города республиканского значения, столицы) в списки внеочередного предоставления жилья, исходя из даты принятия их на учет по месту работы, на выделение жилища из государственного жилищного фонда и земельного участка для индивидуального строительства.
Между тем предлагаемые основания для внеочередного предоставления жилья из государственного жилищного фонда и земельного участка для индивидуального строительства сотрудниками органов внутренних дел за три года до увольнения со службы по возрасту либо в год увольнения со службы по состоянию здоровья или в связи с сокращением штатов, в случае отсутствия жилого помещения, представляются недостаточными.
Поскольку предоставление государством мер государственной поддержки должны основываться на принципе социальной справедливости и направлены на поддержку социально-уязвимых слоев населения, помимо указанных оснований, необходимо одновременно учитывать стаж работы и иные социально-значимые основания.
Прослеживаются признаки коррупциогенного фактора «Ложные цели и приоритеты».
Рекомендуется доработать предлагаемые основания для внеочередного предоставления жилья из государственного жилищного фонда и земельного участка для индивидуального строительства, с учетом стажа работы и иных социально-значимых оснований (членов семьи и т.д.). (Э. Нугманова)
28. В соответствии с пунктом 6 статьи 30 законопроекта «Сотрудникам и пенсионерам, имеющим выслугу пятнадцать и более лет в органах внутренних дел, и которые не имеют жилище и желают его приобрести на праве собственности в кредит, возмещается половина суммы кредита за счет государства».
Полагаем необходимым в данном случае указать порядок получения и возмещения кредита, так как представленная редакция нормы может иметь неоднозначное толкование, а значит и применение. Например, из содержания неясно, какое количество квартир на одного сотрудника подлежит возмещению, ведь сотрудником может быть жилье продано и он снова будет подходить под условия статьи 30 законопроекта (иметь выслугу более 15 лет и не иметь на праве собственности жилья). Отметим, что законопроектом не запрещается возмещение кредита на покупку «второго» или «третьего» жилья. Далее возникает вопрос, будет ли погашена половина суммы кредита для тех сотрудников, у которых оформлен кредит в банках второго уровня до принятия закона или у которых на праве собственности квартира не имеется, но ею обладает супруга или дети.
29. Любое нарушение закона должно рассматриваться с учетом специального статуса, назначения органов внутренних дел и должно сводиться не только к отмене или изменению решения, но и приводить к различного рода санкциям в зависимости от тяжести вреда, а не только в том случае, если вопрос будет разрешаться органами прокуратуры и суда и квалифицироваться ими как грубое нарушение. В противном случае отдельные нарушения прав, свобод человека не влекут к ответственности сотрудника органов внутренних дел. (буквальное толкование пункта 2 статьи 33 законопроекта). (А. Досмаганова)
30. Подпунктом 21 п. 1 статьи 15 полномочиями органов внутренних дел предусматриваются: «21 соблюдать требования законодательства при обработке персональных данных». Подпунктом 30 п. 2 статьи 15: «30 собирать и обрабатывать персональные данные физических лиц»
Краткий анализ содержания указанных норм свидетельствует о том, что полномочия органов внутренних дел не всегда будут осуществляться с соблюдением требования законодательства. (М. Асатов)
Системный анализ проекта позволил экспертам сформулировать
следующие рекомендации:
1. Рекомендуется провести анализ законопроекта в рамках научной правовой экспертизы.
2. Предусмотреть специальные принципы в статье 4 законопроекта. (А. Досмаганова)
3. Закрепить самостоятельную статью, затрагивающую вопросы общественного контроля. (А. Досмаганова)
4. Наряду с отменой и изменением решения предусмотреть в каждом случае ответственность сотрудника в статье 33 законопроекта. (А. Досмаганова)
5. Закрепить концептуальные процедурные реализационные нормы, раскрывающие суть каждой задачи (статья 15 законопроекта) с целью соблюдения принципа прозрачности. (А. Досмаганова)
6. В п. 1 ст. 1 употреблен термин «противодействие», которое далее в тексте законопроекта нигде не встречается. Следует унифицировать весь текст, далее употребляется словосочетание «борьба с преступностью» (Г. Рустемова)
7. В п. 10 ст. 13 «Компетенция МВД» словосочетание «осуществляет оперативно-разведывательную деятельность...» заменить на словосочетание «осуществляет оперативно-розыскные мероприятия...».
Более того, в п. 14 данной же статьи речь идет о проведении «оперативно-розыскных мероприятий». (Г. Mayленов)
8. В п.п. 28) ст. 14 «Компетенция ОВД» словосочетание «...они не могут быть оставлены...» заменить на словосочетание «...у них отсутствует возможность оставаться на прежнем месте жительства...». (Г. Мауленов)
9. В п.п. 34) ст. 14 «Компетенция ОВД» слово «...организовывать...» заменить на слово «...организовывают...». (Г. Мауленов)
10. В п.п. 25) п. 1 ст. 15 «Полномочия ОВД» слово «безотлагательно...» целесообразно заменить на слово «незамедлительно...», в целях ясного и точного уяснения закона всеми гражданами. (Г. Мауленов)
11. В п.п. 26 п.1 ст. 15 «Компетенция ОВД» слово «...которое...» заменить на слово «...которым...». (Г. Мауленов)
12. В ст. 11 и ст. 19 употреблено словосочетание «Внутренних войск», «Внутренние войска» с заглавной буквы, тогда как далее в п. 31 ст. 13 это же словосочетание пишется прописными буквами. Следует привести текст в соответствие (Г. Рустемова)
13. Согласно подпункту 24) статьи 14 законопроекта органы внутренних дел осуществляют оперативно-криминалистическую деятельность, а также выдачу квалификационных свидетельств на право производства криминалистических исследований.
В указанной норме рекомендуется конкретизовать виды криминалистических исследований. (Н. Турецкий)
14. В соответствии с подпунктом 4) пункта 1 статьи 15 органы внутренних дел обязаны принимать меры по профилактике правонарушений.
Данную норму рекомендуется дополнить мерой по профилактике бытового насилия. (Н. Турецкий)
15. В соответствии с подпунктом 39) пункта 2 статьи 15 законопроекта органы внутренних дел имеют право привлекать общественные и религиозные объединения к деятельности уголовно-исполнительной системы.
В указанной норме рекомендуется указать, к какому именно виду деятельности привлекаются общественные и религиозные объединения. (Н. Турецкий)
16. В п. 8 ст. 16 нет ссылки на конкретное законодательство Республики Казахстан, по смыслу подразумевается административное и уголовное законодательство (Г. Рустемова)
17. В п. 5 ст. 18 не указано, закон какой страны применяется? Пропущено словосочетание «Республики Казахстан» перед словосочетанием «О правоохранительной службе». (Г. Рустемова)
18. Содержание понятия «органы внутренних дел» не дает прямого (не отсылочного) представления о том, что данный орган является государственным, только при обращении к понятию «правоохранительный орган», закрепленного в Законе РК «О правоохранительной службе», и учете понятия «служба в органах внутренних дел», в рамках проекта определяется статус органов внутренних дел. (А. Досмаганова)
19. Законопроектом предусматривается в подпункте 17) пункта 2 статьи 15 «Полномочия органов внутренних дел» норма о том, что 22. Органы внутренних дел имеют право:
17) в случаях, прямо предусмотренных законодательством, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, помещения юридических лиц, на принадлежащие им земельные участки и осматривать их;
21) останавливать транспортные средства и проверять у водителей документы на право пользования и управления ими, на груз и право его перевозки, на их временный ввоз, страховой полис обязательного страхования гражданско-правовой ответственности владельца транспортного средства, отстранять от управления транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения, не имеющих документов на право управления или пользования транспортными средствами, а также в других предусмотренных законодательством случаях; временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах;
31) проводить в соответствии с законодательством Республики Казахстан освидетельствование лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, с целью выявления фактов употребления алкогольных напитков, токсичных, наркотических и иных психотропных средств;
32) производить досмотр лиц, их вещей, транспортных средств, находящихся на территории учреждения уголовно-исполнительной системы и прилегающей к нему территории, на которой установлены режимные требования, проверять документы, удостоверяющие личность граждан, а также изымать запрещенные предметы и документы, перечень которых устанавливается законодательством Республики Казахстан;
35) задерживать на территории, прилегающей к учреждению уголовно-исполнительной системы, и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших деяния, подпадающие под действие административного или уголовного законодательства, осуществлять их личный досмотр;
36) требовать от лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполнения обязанностей, возложенных на них законодательством Республики Казахстан и приговором суда.
Используемый в данном пункте 2 термин «законодательством» представляется более корректным заменить термином «законами», поскольку законодательство включает в себя и подзаконные нормативные правовые акты, которые могут приниматься также самими органами внутренних дел и иными исполнительными органами. Следовательно, нормы позволяют регулировать определенные виды деятельности подзаконными правовыми актами, в том числе и собственными нормативными правовыми актами органов внутренних дел и иных исполнительных органов (законодательством).
Тот факт, что указанные виды деятельности регулируются также подзаконными правовыми актами и без них невозможно обойтись, не может служить аргументом против. В том случае, если процедуры не предусмотрены в самом законе, они не могут быть и в подзаконных актах. В любом случае те или иные действия первично должны быть закреплены в законе. Затем уже можно разбираться, насколько закон верно реализован в подзаконных актах. Поэтому предложенная ссылка прямо на закон не означает, что все вопросы полностью и исчерпывающим образом должны быть полностью урегулированы только законом и не должно быть подзаконных нормативных правовых актов. Другое дело, что ответственность граждан и права органов внутренних дел обязательно должны быть первично отражены в самом законе. (Е. Бекбаев)
20. В пункте 6 статьи 30 законопроекта предусматривается, что «6. Сотрудникам и пенсионерам, имеющим выслугу пятнадцать и более лет в органах внутренних дел, которые не имеют жилище и желают его приобрести на праве собственности в кредит, возмещается половина суммы кредита за счет государства».
Используемая данной норме формулировка «половина суммы кредита» не определяет размер возмещения, поскольку лицо может брать кредит по собственному усмотрению. (Е. Бекбаев)
Предложения по устранению выявленных пробелов в
рассматриваемом проекте
Предложений не имеется.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного
правового акта в части возможности совершения коррупционных
правонарушений
В случае принятия анализируемого законопроекта риск совершения коррупционных правонарушений возрастает.
Определение возможной эффективности борьбы с
коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться в случае неукоснительного выполнения рекомендаций и предложений экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
Проект Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» (новая редакция) содержит признаки коррупциогенного фактора.
Законопроект проанализирован по состоянию на 10 февраля 2012 года.
Директор научно-исследовательского
института правового мониторинга,
экспертизы и анализа, д.ю.н. Н. Турецкий
Административный директор
НИИ ПМЭиА, к.ю.н. М. Асатов
Управляющий директор
НИИ ПМЭиА, к.э.н. М. Сандрачук
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,
профессор Г. Мауленов
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,
профессор Г. Рустемова
Главный научный сотрудник, д.ю.н. Э. Нугманова
Старший научный сотрудник, к.ю.н. Е. Бекбаев
Старший научный сотрудник, к.ю.н. Г. Кысыкова
Старший научный сотрудник, к.ю.н. А. Габбасов
Эксперт А. Мухамеджанов
Младший научный сотрудник А. Досмаганова
Старший эксперт Е. Жанбурчинов
Приложение № 1
Позиция МВД по заключению антикоррупционной экспертизы проекта Закона
«Об органах внутренних дел Республики Казахстан» (новая редакция)
Письмо Научно-исследовательский институт правового мониторинга, экспертизы и анализа от 10 февраля 2012 года № 01/4-725
Министерство
внутренних дел
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На Ваш № 1-33-25/389-И от 31 января 2012 года направляем заключение дополнительной научной криминологической экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» (новая редакция).
Второму адресату направляем для сведения.
Приложение на 21 листах.
Научно-исследовательский институт правового мониторинга,
экспертизы и анализа
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
дополнительной научной криминологической экспертизы
проекта Закона Республики Казахстан
«Об органах внутренних дел Республики Казахстан»
(новая редакция)
1. Общие положения
Организация и/или лицо, привлеченное организацией, проводившее научную экспертизу - Научно-исследовательский институт правового мониторинга, экспертизы и анализа
Отрасли законодательства:
020.000.000. Законодательство о государственном и общественном устройстве
Государственный орган - разработчик - Министерство внутренних дел Республики Казахстан
Предмет, цель и задачи научной криминологической экспертизы
Целью анализа проекта нормативного правового акта является выявление в законопроекте положений, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, разработка и внесение предложений об устранении выявленных в законопроекте недостатков, способствующих их возникновению.
Объектом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.
Предметом экспертизы являются правовые отношения, возникшие после принятия законопроекта в разных областях и сферах деятельности государства и общества.
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» (новая редакция) (далее - законопроект)
Назначение проекта нормативного правового акта - законопроект направлен на реализацию пункта 29 Плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2012 год. Целью законопроекта является определение места и роли органов внутренних дел в поддержании стабильности, правопорядка и общественной безопасности в стране. Основными задачами законопроекта являются: четкое определение обязанностей и прав органов внутренних дел, обеспечение правовых гарантий укрепления законности и повышение результативности ее работы, освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов.
Структура проекта нормативного правового акта - законопроект состоит из 35 статей
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
Сроки проведения научной экспертизы
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Административный директор Научно-исследовательского института правового мониторинга, экспертизы и анализа, к.ю.н. Асатов М.Ш.
2. Управляющий директор Научно-исследовательского института правового мониторинга, экспертизы и анализа, к.э.н. Сандрачук М.В.
3. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Мауленов Г.С.
4. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Рустемова Г.Р.
5. Главный научный сотрудник, д.ю.н. Нугманова Э.А.
6. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Бекбаев Е.З.
7. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Кысыкова Г.Б.
8. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Габбасов А.Б.
9. Старший эксперт Жанбурчинов Е.А.
2. Замечания по типичным криминогенным факторам и рекомендации
по их устранению
1. Бессистемность и противоречивость методов и форм правового
регулирования
1.1. В рамках первоначальной экспертизы было дано следующее замечание: «В законопроекте присутствует признак декларативности регулятивной направленности такого криминогенного фактора, как «Бессистемность и противоречивость методов и форм правового регулирования». Пункт 5 статьи 16 законопроекта гласит: «Досмотр задержанного физического лица, находящихся при нем вещей и документов, а также осмотр транспортного средства осуществляется в порядке, установленном законами Республики Казахстан». Непосредственно норма не является нормой прямого действия, не направлена на регулирование отношений, устанавливается лишь ссылка на другие законы, в частности на нормы Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года № 206 (далее - УПК) и Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155 (далее - КоАП).
Кроме того, исходя из содержания УПК, следует, что лицо, осуществляющее задержание, вправе с соблюдением правил, предусмотренных статьей 233 Кодекса, незамедлительно произвести личный обыск задержанного. Статья 626 КоАП регламентирует порядок проведения личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, а статья 627 КоАП - досмотр транспортных средств.
Таким образом, УПК оперирует понятием «личный обыск», КоАП «личный досмотр», помимо этого и КоАП, и УПК содержат и другие меры, затрагивающие права и свободы физических лиц как-то: «изъятие вещей и документов» и «выемка».